养老金并轨：或使级别较高公务员退休金下降

导语：如果按照缴费确定型来计发退休金，而不是按照以往实行的待遇确定型计发，可能造成一些级别较高的公务员的退休金收入下降。

经济观察网 记者 胡家源  昨日(1月15日)，国务院公布了“关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定”，运行了半个多世纪的养老金双轨制宣告结束。经济观察网记者根据上述决定内容，整理了五个值得关注的关键词，以及由这些关键词引发的问题。

关键词：【基本养老金和职业年金】

问：改革前，机关事业单位人员养老是财政全包，改革之后他们的养老金到底分成几块？

答：从大的层次上分为两块：基本养老金和职业年金。上述决定只规定了基本养老金的细节，基本养老金跟企业职工一样分为统筹账户和个人账户，统筹账户又叫做基础养老金，是由单位从工资总额中缴20%，这是个大的“资金池子”，个人账户是本人缴费工资的8%。而职业年金作为一种全新的制度安排，还要等待人社部、财政部再出管理办法，决定只是原则性规定，单位按单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。

当然，已经退休的人员按这个办法没法算退休费了，所以老人还是按“老办法”财政全包；还没退休而且工作累计没满15年的(机关事业单位工作年限视同缴纳年限)，全按照决定里的新办法来算养老金；还没退休但已经工作满年限的，按新办法显然就“亏”了，所以在基本养老金基础上会发给他们“过渡性养老金”，怎么发、谁来出钱，也要等人社部出规定，至于“过渡性养老金”和“职业年金”有没有关系，应该可以从人社部未来的规定里找到说明。

整体算下来，机关事业单位人员的养老金，包括基本养老金和职业年金，未来大致会占到单位工资总额的40%左右。上海财经大学公共政策研究院教授郑春荣认为，从改革方向来看，公务员、事业单位人员将与企业职工同等参加城镇职工养老保险，在缴费年限、缴费基数、退休年龄和性别等条件相同的前提下，机关、事业与企业的退休待遇完全相同，实现了制度的公平性，无疑是本次改革的大亮点。实际上，更为关键的是，公务员、事业单位人员退休以后，在领取基本养老金的同时，还能再领取多少职业年金。

关键词：【退休金待遇高和低】

问：改革会不会降低公务员和事业单位的退休金待遇水平？

答：长期来看会的，但至少目前不明显。此次决定大的变化就在于，以往机关事业单位人员的退休金高低，是按照职务工资和级别工资之和的一定比例计发，也就是说取决于退休那天的级别。而未来，不管是职业年金这种全新的制度安排，还是新的基本养老金制度，退休金的水平都要跟随历史缴费基数、缴费年限以及投资率来定，也就是取决于这些人一辈子缴纳的养老金。

郑春荣认为，如果按照缴费确定型来计发退休金，而不是按照以往实行的待遇确定型计发，可能造成一些级别较高的公务员的退休金收入下降。

不过，这显然还需要时间，要不然上述决定也不会专门设置一个“过渡性养老金”条款了。过渡的时间有多长？或许取决于现在在机关事业单位工作已经累计满15年的人，到底什么时候能全部退休。以一个大学本科毕业生22岁开始工作算起，如果今年刚满15年，等这个人达到法定退休年龄时，20年已经过去了。也就是说，多20年后，所有的机关事业单位都要像企业职工一样，按缴费来算退休金。

关键词：【工资总额和缴费工资】

问：决定提到的“工资总额”和“缴费工资”，作为机关事业单位缴纳养老金的基数，是怎么确定的？包含哪些部分？

答：目前还不明确，这或许是政府机关和事业单位可以自由裁量的区间，也是下一步机关事业单位工资改革需要解决的问题。目前公务员系统的“阳光工资”制度只在一些发达地区推行，很难照搬到囊中羞涩、且地区差异更大的中西部省区。阳光工资改革是把工资结构分为几个部分，比如基本工资、工作津贴、绩效奖金、职务补贴、住房提租补贴、通讯工具补贴、独生子女费、节日补贴等，金额标准都依据职务、级别等做出了非常明确的规定。以往退休金的缴费基数就是基本工资，即职务工资+级别工资。改革之后，缴费基础如何确定，如果只算基本工资，按照目前各地公务员和事业单位人员的工资水平，有可能终拿到的退休金会非常少；如果把全部工资都算进去，首先工资结构和金额标准就必须透明，光做到这一点，在相当大程度上都是一个挑战。

关键词：【合并账本和单独建账】

问：改革之后，机关事业单位人员的缴费是不是要全部并入城镇职工养老保险基金，退休后和企业职工一样，从一个盘子里领取养老金？

答：不是。决定第六条有规定，“机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用”，“单独建账”意味着两者的账本不会合并。很多人认为不合并账本就不叫并轨，实际上，根据世界银行[微博]2012年的一项统计，在全世界193个国家中，有60个国家的公务员养老金是单独设置的，有89个是与企业合并实施的，有13个实施了与企业的部分合并。上海财经大学公共政策研究院教授郑春荣认为，单轨制还是双轨制其实不是很重要，重要的是公务员应该拿多少养老金是合理的。

关键词：【财政负担重和轻】

问：改革前机关事业单位的养老由财政一手包办，改革之后，财政之手会放开多少？还要继续为改革负担多少成本？

答：具体数额不好测算，但财政的负担要分两方面来看，制度转轨成本和地区差距补助。按照郑春荣的说法，制度转轨成本有两块：一是机关事业单位职工以前没有缴纳养老保险，其养老保险个人账户是空的，如何填补；二是机关事业单位已有职工已经工作多年，以往没有缴费过职业年金，如何填补。目前由于企业职工的统筹账户中，财政资金投入不足，因此新缴费职工的个人账户里的钱，往往被社保部门腾挪用来为之前没缴过费的老人发放退休金，从而导致个人账户空账运行。类似的问题会不会出现在机关事业单位当中，还很难说。

另外就地区差距来说，财政负担也分两块：一是对于经济发展程度不同的省份，中央如何补助，这涉及到机关事业单位的基础养老金部分，即所谓的统筹账户。目前为止这部分是空账，没有钱的，需要由财政来出钱来补足。二是对于许多差额拨款的事业单位，新增的职业年金缴费支出将形成较大的支出压力，是财政部门增加拨款，还是由事业单位自行创收消化？这些问题都值得再探讨。